农村集体建设用地(农村集体经营性建设用地入市的初探)

农村集体建设用地

编者按
我国第十四个五年规划和2035年远景目标刚要中强调农村的改革发展,积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度,允许农村集体在农民自愿前提下,依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。“集体经营性建设用地入市”对于很多人来说并不陌生,纵观历史其一直是我国在积极探索之路,如今随着乡村振兴全面推进,《土地管理法》对集体经营性建设用地入市的法律认可,农村集体经营性建设用地入市成为当下一个值得我们不断探索研究的课题。

壹 
集体经营性建设用地入市的发展历程

第一阶段——1998年-2004年需求抑制阶段1998年土地管理法明确规定任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。

第二阶段——2004年-2019年默许及探索阶段
2004年10月21日,国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》国发〔2004〕28号,文件指出“在符合规划的前提下,农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。

2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、2009年《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》(国土资发[2009]27号)、2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等文件提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”

2014年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》明确建立农村集体经营性建设用地入市制度,赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能;2015年2月,全国人大常委会授权国务院在全国33个试点[1]县市调整实施有关法律开展包括集体经营性建设用地入市在内的农村土地制度改革三项试点。

第三阶段——2019年起正式扫除法律障碍
2019年4月中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出建立集体经营性建设用地入市制度。加快完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证。按照国家统一部署,在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下,允许农村集体经营性建设用地入市,允许就地入市或异地调整入市;允许村集体在农民自愿前提下,依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市;推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市;推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让。完善农村土地征收制度,缩小征地范围,规范征地程序,维护被征地农民和农民集体权益。

《土地管理法》(2019年修正)正式规定土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

从以上几个不同阶段可以看出,在过去的十几年里,我国一直在探索集体经营性建设用地入市,是我国土地改革的重点,是脱贫致富的良药!

贰 
集体经营性建设用地入市的相关规定

级别 法律法规 相关内容 法律 《土地管理法》(2019年修正) 1、入市地块要求:(1)工业、商业等经营性用途;(2)依法登记
2、入市方式:出让、出租等方式,通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可转让、互换、出资、赠与、抵押
3、审批程序:经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意 《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》(延期到2019年12月31日) 对于试点地区在符合规划、用途管制和依法取得的前提下,允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。 部门规章 《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》(延期到2019年12月31日) 1、农村集体经营性建设用地范围:是指存量农村集体建设用地中,土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。
2、办理抵押申请贷款的条件:(1)依法进行不动产登记并取得县级以上人民政府或政府相关主管部门颁发的农村集体经营性建设用地权属证书并可办理抵押登记;(2)用于抵押的农村集体经营性建设用地符合土地利用总体规划及城乡规划;(3)用于抵押的农村集体经营性建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物未设定影响处置变现和银行业金融机构优先受偿的其他权利;(4)具备入市条件的,应具备所有权主体履行集体土地资产决策程序同意抵押,试点县(市、区)政府同意抵押的证明材料等;(5)法律、行政法规和中国银监会规定的其他条件。 《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》、《关于福州等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》 1、完善集体租赁住房建设和运营机制。村镇集体经济组织可以自行开发运营,也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。兼顾政府、农民集体、企业和个人利益,理清权利义务关系,平衡项目收益与征地成本关系。完善合同履约监管机制,土地所有权人和建设用地使用权人、出租人和承租人依法履行合同和登记文件中所载明的权利和义务。
2、试点城市要规范审批和监管程序,明确集体建设用地建设租赁住房的项目申报主体,完善项目审批程序 《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》(已失效) 1、征收对象:农村集体经济组织通过出让、租赁、作价出资(入股)等方式取得农村集体经营性建设用地入市收益,以及入市后的农村集体经营性建设用地土地使用权人,以出售、交换、赠与、出租、作价出资(入股)或其他视同转让等方式取得再转让收益时,向国家缴纳调节金。
2、缴纳义务人:出让方、出租方、作价出资(入股)方及再转让方
3、征收比例:土地增值收益的20%-50% 地方性法规 《上海市土地交易市场管理办法》(2020) 1、明确市土地交易事务中心应当在土地交易市场发布集体经营性建设用地使用权出让、出租的招标拍卖挂牌公告和交易结果公示、可以以协议方式出让、出租的国有建设用地使用权和集体经营性建设用地使用权供地公告和交易结果公示。
2、集体经营性建设用地使用权招标拍卖挂牌和协议出让、出租交易规则,参照同类用途国有建设用地执行

叁 
集体经营性建设用地入市的相关实践
根据笔者对有关集体经营性建设用地入市案例的搜索,主要来自于试点城市不同模式的探索以及《土地管理法》(2019年修正)出台后部分地区的探索模式。

试点城市案例
1、以出让方式入市—2016年北京大兴区西红门项目【西红门镇2号地小B地块(2-004)】,以80500万成交。

出让土地性质:F81绿隔产业用地,主要用于公建、商服、办公、多功能等与产业相关的项目建设
土地所有权人:北京市大兴区西红门镇第四经济合作社
入市实施主体:北京盛世宏祥咨询管理有限公司,系镇级统筹的联营公司,由西红门镇政府组建,股东包括西红门镇政府、各村镇范围内的村民委员会和经济合作社
出让条件:保障当地农民利益和集体资产的意图,同时设置履约担保用房
定价:参照国有商业建设用地的定价水平
出让收入分配:1亿元支付土地增值收益调节金、1亿支付农民收入、3亿用于偿还贷款,3亿用于前期拆迁腾退

2、以出让方式入市—广东佛山南海去大沥镇大镇工业区改造项目

承租方:镇公司(土资公司)租用、统筹规划、招商引资的模式进行开发,以引人产业对项目地块实施改造
出让土地性质:集体工业用地
租赁年限:37年
交易方式:公开出租

3、直接作价入股方式入市—2015年,北京大兴区将4200余宗集体经营性建设用地“以地入股”,各村集体作为股东,与国有企业组建集体联营公司,统称为“联营模式”。

新土地管理法出台后案例
1、各地发布相关入市试点办法

例如海南省自然资源和规划厅2019年11月28日颁布了《海南省集体经营性建设用地入市试点办法》、余姚市2020年5月颁布了《余姚市集体经营性建设用地入市实施办法(试行)》,对集体经营性建设用地的范围、入市主体、入市的条件和途径、入市方式和程序都有了细化规定,有助于集体经营性建设用地入市进一步落地,但也不难发现因我国尚未统一入市的规则,各地对于入市的操作范围和模式会有所差异。

2、以出让方式入市—济南市首宗集体经营性建设用地入市案例

土地用途:工业用地
出让年限:50年
交易方式:网上挂牌

3、以出租方式入市—陵水黎族自治县首宗集体经营性建设用地入市案例

土地所有权人:甘塘二经济社
入市主体:隆广镇五一村委会
承租方:海南秉臻实业有限公司
土地用途为零售商业用地,主要建设加油站项目;
租期:20年
租金支付方式:甘塘二经济社将20年租金扣除土地取得成本、前期合理投入及上交国库的增值收益调节金后剩余的土地价款投入参与合作经营,合作期间由海南秉臻实业有限公司按照承租年限返还参与合作投资额,每年按照投资额的10%固定支付分红。

4、直接作价入股案例—上海金山区朱泾镇花开海上生态园启动二期项目

入股方式:待泾村以99宗约113亩土地农转用后直接以农村集体经营性建设用地入股
入股时限:40年
价格:与国有土地同权同价
股权收益方式:保底+收益分配(预计未来一年收入至少200万(股金),农用地流转费(租金)、停车场停车费收益、门票收入的10%分红(股金))
特点:“租金+股金+薪金+现金+保障金”的“五金”增收之路

肆 
结语
集体经营性建设用地入市是我国土地改革的必然趋势,是乡村振兴的重要途径,笔者认为我们在探索各种创新模式的同时,也应关注不同模式下存在的差异及可能引起的法律问题,例如集体经营性建设用地的范围、入市地块的条件、入市方式、入市主体和实施主体、以出租方式入市的租赁年限、入市收益分配与平衡问题,以及集体经营性建设用地与国有建设用地相关规定之间的关系待我们进一步探讨和研究。

[1] 北京市大兴区、天津市蓟县、河北省定州市、山西省泽州县、内蒙古自治区和林格尔县、辽宁省海城市、吉林省长春市九台区、黑龙江省安达市、上海市松江区、江苏省常州市武进区、浙江省义乌市、浙江省德清县、安徽省金寨县、福建省晋江市、江西省余江县、山东省禹城市、河南省长垣县、湖北省宜城市、湖南省浏阳市、广东省佛山市南海区、广西壮族自治区北流市、海南省文昌市、重庆市大足区、四川省郫县、四川省泸县、贵州省湄潭县、云南省大理市、西藏自治区曲水县、陕西省西安市高陵区、甘肃省陇西县、青海省湟源县、宁夏回族自治区平罗县、新疆维吾尔自治区伊宁市

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